Entre el pesimismo y la esperanza: Los derechos humanos en América Latina. Sandra Serrano
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Para abordar el problema metodológico que le planteó la lgds, el Coneval no tomó en cuenta todos los derechos, sino que se limitó a los señalados en el artículo 36, respetando, además, la forma en que éste definió las “variables”. El conjunto de disposiciones legales contenido en la lgds son las siguientes:
1)Vínculo entre programas sociales y medición de la pobreza.
2)Pobreza definida en el espacio del bienestar y de los derechos económicos, sociales, y culturales (desc).
3)Lista de las dimensiones que deben considerarse.
4)El nivel geográfico al que deben ser representativas las mediciones.
5)Las fuentes de información y la periodicidad.
Dichas disposiciones establecieron una serie de constreñimientos que debieron considerarse al momento de elaborar la metodología. En lo que sigue se incluyen algunos comentarios a los cinco puntos anteriores.
En primer lugar, hay muchos programas sociales en México cuyo fin es reducir la pobreza, pero si ésta se conceptúa sólo en términos monetarios —como habitualmente se entiende—, los programas sociales dedicados a disminuir la deserción escolar, erradicar enfermedades, proveer protección ante los riesgos de la vida moderna, mejorar las condiciones del entorno en que vive la población o mejorar los sistemas de drenaje, difícilmente pueden englobarse en los programas cuyas acciones están encaminadas a que su acción disminuya la pobreza. Por el contrario, la medición de la pobreza según los lineamientos de la lgds, permite identificar las dimensiones apropiadas para evaluar los resultados de la actuación de los programas sociales, cuyos objetivos superan la mera generación de ingresos.
En segundo lugar, las dimensiones que deben considerarse tienen diferentes unidades de observación: así, por ejemplo, el ingreso refiere a la unidad hogar; el acceso a los servicios de salud y seguridad social remite a las personas; los servicios y la calidad de los materiales de construcción a la vivienda; y la cohesión social es un atributo de sistemas sociales localizados en el territorio.
En tercer lugar, conviene contemplar, como ya señalamos, que una limitación crucial en la metodología, para que sea política y socialmente viable, es que sea susceptible de aplicarse en el ámbito municipal, lo que deja fuera la posibilidad de emplear la enigh para este menester. Como ya se mencionó, son los censos la única fuente posible para calcular la pobreza en ese nivel de desagregación. En 2010, el Coneval dio a conocer los cálculos de pobreza estatales y nacionales provenientes de la enigh y los datos municipales, estatales y nacional calculados con el censo de población y vivienda.
Por último, hay que subrayar que la cantidad y calidad de información proveniente de la enigh y del censo difieren significativamente, lo que plantea un problema de consistencia de la medición. Aún más, hay que tomar en cuenta que en los años terminados en cero se levantan el censo y la enigh (que se aplica en los años pares cada dos años) con un pequeño lapso entre sí, planteándose así un problema técnico, ya que la suma de los pobres de los municipios de una entidad federativa (calculada con los datos censales) deberá ser igual al volumen de pobres que arroje la enigh.
Con estos antecedentes, se expondrá en el siguiente apartado la metodología que elaboró el Coneval, respetando los lineamientos y regulaciones establecidas por la lgds, el conocimiento acumulado en la medición de la pobreza y los principios metodológicos de las ciencias sociales.
La metodología para la medición de la pobreza en México
La medición de la pobreza normada por la lgds establece con claridad tres dimensiones: una referida al espacio del bienestar, la otra a los desc y una tercera al ámbito territorial. El vínculo entre pobreza y evaluación de programas sociales hace especialmente útil recurrir al trabajo de Sen (1976), quien señala que en la construcción de cualquier medida de pobreza se tomarán en cuenta dos niveles: uno referente a la identificación de los pobres —aquéllos que deberían ser la población objetivo preferente de los programas sociales— y otro respecto de la agregación de los pobres en una medida sintética.
Conviene aclarar que, a lo largo del proceso de medición, se hace el supuesto de que las características de la vivienda se distribuyen equitativamente cuando en éstas hay más de un hogar y las mediciones referidas a los hogares se atribuyen a los individuos que los conforman. Por ejemplo, si una vivienda presenta carencia de servicios, se supone que todos los hogares la comparten por igual, y también sus miembros; el ingreso per cápita[1] del hogar se aplica a cada miembro.
La unidad de referencia de la cohesión social no está puntualmente definida, sabemos que no son las viviendas, ni los hogares o los individuos; además, tampoco es claro que pertenezca al campo semántico de la pobreza, pero sí es un concepto que remite a un fenómeno que se despliega sobre el territorio, como lo son también el derecho a vivir en un medio ambiente sano o al del desarrollo sustentable. En virtud de lo anterior, habrá que considerar la posibilidad de agregar un referente territorial a la pobreza; se tendría así el eje del bienestar, el de los derechos sociales de las personas y el de los derechos sociales asociados al territorio. Sin embargo, el tratamiento de la cohesión social no está tan avanzado. Para su incorporación plena a la medición de la pobreza, habrá que dilucidar el concepto, establecer su relación con la pobreza y encontrar indicadores apropiados. Por el momento se decidió incluirla como variable control.
Identificación de los pobres
Para identificar a las personas carentes en el espacio económico, se sigue el procedimiento estándar que se emplea para definir a los pobres por ingreso, consistente en comparar el ingreso per cápita del hogar con los valores de la canasta alimentaria y de la canasta completa. El Coneval se dio a la tarea de elaborar cuatro nuevas canastas, una alimentaria y otra no alimentaria, en los contextos rural y urbano,[2] utilizó para ello los datos de la enigh del año 2006.[3] Para construir las canastas alimentarias rural y urbana, se siguió estrechamente el método de la cepal (2007), que consiste, grosso modo, en seleccionar un quintil de referencia, cuyo gasto en alimentos satisface los requerimientos calóricos establecidos normativamente e incluir en la canasta los productos que consume ese estrato. En México, se consideraron, además de las calorías, los niveles recomendados por los especialistas de un conjunto de micronutrientes: proteínas, vitaminas A y C, hierro y zinc.
Con base en dicha información, se procedió a construir una canasta no alimentaria, apoyándose en los criterios que enseguida se enumeran —aplicados a la estructura de consumo del quintil de referencia—:
1)Bienes y servicios que presentaban una elasticidad ingreso entre 0 y 1 (Roemer, 1996).
2)Que el 50% o más de los hogares consideraran que el bien es necesario, lo que se indagó a través de una encuesta de percepciones.
3)Que la participación del bien en el estrato de referencia fuese superior al 16%.
4)Que el porcentaje de hogares que compró el bien en el estrato de referencia fuese mayor al 20%.
La suma del costo de ambas canastas define la línea de bienestar; mientras que el valor de la nueva canasta alimentaria origina la línea de bienestar mínimo. La identificación de los carentes en el plano de los derechos, sin considerar la cohesión social, toma en cuenta diversas dimensiones: rezago educativo promedio del hogar (C1), acceso a los servicios de salud (C2), acceso a la seguridad social (C3), calidad y espacios de la vivienda (C4), acceso a servicios en la vivienda (C5) y acceso a la alimentación (C6). Para determinar la carencia en cada caso, es necesario referirse a los indicadores o variables y a los umbrales.
Los umbrales en el espacio de los derechos, se determinaron empleando secuencialmente los siguientes criterios:
1)De acuerdo con las normas legales en todos los casos que existan.
2)Si no las hubiera, recurrir a los criterios definidos por expertos de instituciones públicas especialistas en los temas correspondientes.
3)Si la aplicación de los criterios anteriores no permite determinar el