La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales. Enrique Vásquez H.
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infancia. El problema es muy antiguo, pero, para fines del presente esfuerzo, se buscará reconstruir la historia del aprendizaje institucional desde la década de 1990.
Con el objetivo de manifestar un compromiso tangible del Estado por promover un mayor desarrollo integral de los niños, en el año 1993, se crearon los Hogares Educativos Comunitarios, a cargo del Ministerio de Educación, que en el año 1994 adoptarían el nombre de Sistema de Casa de Niños Wawa Wasi1. Finalmente, en julio de 2002, el Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW) quedó a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes). ¿En qué consistió esta iniciativa? Se planteó que el objetivo de estos centros fuese cuidar y atender a los niños para que alcancen una buena nutrición y salud, además de dar énfasis a la estimulación y aprendizaje tempranos (MEF, 2009a, p. 2). Específicamente, el propósito del programa fue el siguiente:
[...] promover y ejecutar servicios destinados a brindar condiciones favorables para el desarrollo integral de los niños menores de 48 meses, prioritariamente de aquéllos en situación de pobreza y extrema pobreza, para evitar la pérdida de sus capacidades de desarrollo futuro. (MEF, 2009a, p. 2)
¿Cuál fue el modelo de funcionamiento de los centros del PNWW? Hacia el año 2007, existían cuatro tipos. El primero, y más común, era aquel en el que una madre cuidadora atendía a un máximo de ocho niños de una comunidad en su casa. El segundo era el Wawa Wasi comunal, en el que se atendía a hasta a 16 niños, a cargo de dos madres cuidadoras. Luego estaban los Wawa Wasis institucionales, auspiciados por instituciones que quisieran adoptar la práctica en su propio local y asumir los gastos, como ONG y organizaciones locales. Finalmente, el último tipo eran los Qatari Wawa, que, a diferencia de los otros modelos, no se encargaban del cuidado de niños, sino que más bien realizaban prácticas de aprendizaje paternal a través de visitas a los hogares (Cueto et al., 2009, p. 3). Este modelo se aplicó a niños en comunidades rurales en la Sierra. Se decidió aplicar esta estrategia debido a que, a diferencia del modelo tradicional, que funcionaba bien en las zonas urbanas con padres hispanohablantes, en las zonas rurales de la
Sierra las madres no se encontraban dispuestas a dejar a sus hijos con otra persona durante varias horas al día (Cueto et al., 2009, p. 3).
Así, para el año 2007, el número total de niños atendidos por el PNWW fue de 52.199, de una población objetivo proyectada de 1.027.819 personas. El programa tenía mayor cobertura y un mayor número de niños atendidos en la Costa urbana, aunque su alcance en la zona rural andina era considerable (Cueto et al., 2009, pp. 4-5).
Cueto et al. utilizaron la información de dos reportes técnicos hechos al programa. El primero, de Chacaltana (2004), encontró, sobre la base de información virtual del programa, que el 80% de los niños tenían un nivel nutricional adecuado. Con respecto al desarrollo psicomotor, el 86% de los niños tenían un nivel de desarrollo considerado normal en el momento de ser incluidos en el programa. Sin embargo, Chacaltana señaló que tales indicadores mostrarían que podría existir un error en la medición de los objetivos y que deberían revisarse. El segundo, de Calderón (2004), realizó un estudio comparativo entre niños que asistían a Wawa Wasi, cunas privadas y aquellos que no participaban en ninguna de las anteriores. En su investigación, se halló que los mejores resultados, en hábitos o habilidades, se dieron en centros privados, seguidos por los Wawa Wasi. Los mejores resultados para los Wawa Wasi se hallaron en aspectos como hábitos básicos y habilidades motoras finas, pero estos fueron menores en habilidades tiempo-espaciales (Cueto et al., 2009, p. 7).
Si bien estos resultados mostraban aspectos positivos respecto al programa, se ha señalado que las evaluaciones tenían diversas fallas, argumentando que existían deficiencias en el diseño o análisis cuantitativo que podrían sesgar las conclusiones (Cueto et al., 2009, p. 8). En 2011, existían más de 7.000 Wawa Wasi, que atendían a alrededor de 63.000 niñas y niños. Sin embargo, como se señaló, «el programa no lograba atender el objetivo relacionado con el desarrollo integral de niños y niñas menores de cuatro años» (Midis, 2016c, p. 6). Un tema de preocupación era que no priorizaba ejes como el desarrollo cognitivo, social o emocional de los niños usuarios, sino que más bien ponía mayor interés en temas físicos (Midis, 2016c, p. 6).
Respecto a la percepción de la población sobre el PNWW, las madres de familia consideraron que el efecto en la salud y nutrición de los niños era positivo (Celi & Cadillo, 2012, p. 206). En lo que respecta a la crianza y aprendizaje de los niños, los padres no tuvieron mayor participación, por lo que el desarrollo de los niños pudo verse limitado a las acciones realizadas por las madres. También se comprobó que las madres ahora podían acceder a oportunidades en el mercado laboral o poner negocios propios, pero, en general, no se vieron grandes beneficios en la economía o la calidad de vida. Otro problema percibido fue que, aunque los Wawa Wasi tenían los estándares de infraestructura establecidos, esto no aseguraba que los servicios tuvieran la calidad idónea para los niños, pues estos presentaban limitaciones (tamaño, materiales, etc.) (Celi & Cadillo, 2012, pp. 213-215).
Sobre la base del aprendizaje institucional acumulado de los WawaWasi, el Gobierno creó en 2012 el Programa Nacional Cuna Más (PNCM) mediante el Decreto Supremo 003-2012-Midis. Cuna Más, al igual que su antecesor, buscaba «mejorar el desarrollo infantil de niños y niñas menores de 3 años en zonas de pobreza y pobreza extrema» (Programa Nacional Cuna Más, 2017). Para ello, esperaba superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional (Programa Nacional Cuna Más, 2017).
En un principio, se presentaron deficiencias en Cuna Más, muchas de ellas arrastradas desde el PNWW, que la Contraloría General de la República recomendó atender. Entonces, se llevaron a cabo diversas acciones, como, por ejemplo, mejorar los criterios de selección de las madres cuidadoras o planificar de manera detallada las prácticas con los niños (Contraloría General de la República, 2015, p. 36). Tal como su predecesor y otros programas a nivel internacional, Cuna Más contaba con dos modalidades de atención, las cuales, por simplicidad, pueden ser denotadas como urbana y rural. Estas eran el Servicio de Cuidado Diurno (en un centro) y el Servicio de Acompañamiento a Familias (en el hogar) (Guerrero & Demarini, 2016, p. 176).
En siguientes páginas, se detallará cómo se operaron estos programas y sus similares en otros países. Estos programas son clasificados como de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) y su fin es normalmente prevenir y reducir las desigualdades educativas y sociales (Guerrero & Demarini, 2016, p. 163). Luego de estudiar el caso peruano, cabe analizar cómo se ha atendido este problema social en otros países con condiciones similares de Latinoamérica y otras partes del mundo.
En Colombia, se creó el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) en la década de 1980, a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con un funcionamiento que fue un referente para Cuna Más, con «madres cuidadoras» a cargo de los centros. Para el año 2012, este programa abarcaba casi todo el territorio colombiano (González & Durán, 2012, pp. 190-191).
En Bolivia, se presentaron diversas iniciativas enfocadas en la salud y la desnutrición de los menores, como seguros, incentivos y bonos. En lo que respecta a centros de atención, destacan el programa Crecer Bien para Vivir Bien o el Programa de Atención a Niños y Niñas menores de 6 años (PAN), pero el problema con este último es que «[...] [cumplía] una función de guardería más que un centro de desarrollo infantil integral» (Bedregal et al., 2016, p. 11). El primer programa mencionado fue creado en 2012 con aportes del BID (US$ 20 millones), con el objetivo de mejorar el desarrollo cognitivo, socioemocional y físico de los niños implementando nuevos servicios y fortaleciendo los ya existentes (Bedregal et al., 2016, p. 13).
Uno de los sistemas más extensos de apoyo a menores se encuentra en Chile y se denomina Chile Crece Contigo (ChCC). En 2006, por iniciativa de la presidenta Michelle Bachelet, se instaló un consejo para reformar políticas de infancia, que luego tuvo como resultado el Sistema de Protección Integral a la Infancia para niños de 0 a 8 años (MDS, 2015a, p. 23). Finalmente, en 2007, se creó el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo, establecido como un «[...] subsistema integrado de prestaciones universales y diferenciadas multisectoriales, cuyo objetivo [era] lograr que niños y niñas alcancen su máximo potencial de desarrollo» (MDS, 2015a, p. 27). Este se enfocaba