La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales. Enrique Vásquez H.
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que compartían más características con los AEPI convencionales no se formaron con el ChCC. Estos eran el de Jardín Clásico, que podía ser administrado por la Junji (Junta Nacional de Jardines Infantiles) o financiado por esta a terceros (MDS, 2016a, pp. 1-2) y el de Atención Temprana, que apoyaba principalmente a jardines infantiles de este tipo con capacitaciones o aporte de material, pero cuya prioridad eran los niños con discapacidades (MDS, 2016e, pp. 1-2). Si bien se trata de un país con indicadores económicos y de desarrollo mayores que los del Perú, es pertinente tomar en cuenta las lecciones que pueden obtenerse de su experiencia.
Otro país con diversas iniciativas para la atención a la primera infancia es Panamá. En 2011, se lanzó el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (Paipi), para apoyar los programas que tienen como fin ayudar a niños menores de 6 años (Gutiérrez et al., 2011, p. 29). En todo el sector público, el Ministerio de Educación se encargó de proveer una mejor educación inicial, pero se puso énfasis en niños de 3 a 6 años. Entonces, se crearon los Centros de Educación Inicial Comunitaria (CEIC), para sectores urbanos, y los Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial (Cefacei), para zonas rurales.
En suma, Cuna Más heredó la experiencia institucional del Programa Nacional Wawa Wasi, instalado en la década de 1990. El desarrollo de las líneas de Cuna Más se nutrió también de lo ejecutado en la región de América Latina. De ahí la importancia de mirar en detalle algunos de los elementos cruciales de gestión de la inversión social experimentada.
1.1 La focalización de beneficiarios
Entre los formuladores de política y operadores de programas de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) existe casi un consenso al definir a los niños en edad temprana. La iniciativa nacional Cuna Más definió a la población objetivo como niños de entre 6 y 36 meses de edad que viven en algún hogar con por lo menos alguna necesidad básica insatisfecha o en pobreza (Josephson et al., 2017, p. 5). De esta manera, se cumple con el primer pilar propuesto para la identificación de beneficiarios: definición de los criterios de identificación.
Pero ¿cómo llegar a los niños de la primera infancia? Es aquí donde entran en juego las herramientas estadísticas y los métodos de investigación. Una herramienta usada para identificar beneficiarios, tanto para este tipo de programas como para otros, es la focalización, a fin de atender primero a los más vulnerables. Normalmente, se puede hacer una focalización de tipo geográfico, aunque los criterios por seguir pueden variar según la modalidad de la atención. La institución local definió en el año 2013 que atendería a los niños menores de 3 años, pero a través de dos líneas de intervención. Así, se separó a la población por atender de acuerdo con dos perfiles. Por un lado, a los infantes que vivían en distritos con pobreza mayor o igual al 19,1%, y que además contaran con centros poblados urbanos, se los atendería a través del Servicio de Cuidado Diurno. Por otro lado, se brindaría el Servicio de Acompañamiento a Familias a aquellos distritos cuyo nivel de pobreza superase el 50% y donde la incidencia de la desnutrición crónica infantil fuera mayor o igual al 30% (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Por lo tanto, había dos tipos de intervención, que demandaban dos tipos de identificación de beneficiarios.
En el año 2018, los beneficiarios de este programa iban en aumento con el uso de criterios como la focalización; sin embargo, se presentaban disparidades entre las regiones naturales, como se ve en la tabla siguiente.
Tabla 1.1 Porcentaje de la población de 0 a 2 años beneficiaria del Programa Nacional Cuna Más (Wawa Wasi) según región natural, 2014-2018
| Región natural | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | Variación porcentual(2018-2017) |
| Total | 4,1 | 4,6 | 5,9 | 6,5 | 7,9 | 0,6 |
| Costa | 2,0* | 1,2* | 1,7* | 2,2* | 2,0* | -0,2 |
| Sierra | 7,3 | 10,3 | 13,3 | 13,8 | 16,9 | 3,1 |
| Selva | 5,0* | 4,2* | 6,4* | 7,7 | 9,3 | 1,6 |
* Los resultados son considerados referenciales porque el número de casos en la muestra para este nivel no es suficiente y presentan un coeficiente de variación mayor del 15%.
Fuente: INEI (2019e).
A partir de la información, se puede notar que, si bien la proporción total de atendidos aumentó a lo largo de los años, regiones como la Costa y la Selva han experimentado notorias bajas en la cantidad de beneficiarios del programa. Una posible explicación es que la política de sinceramiento de atención de beneficiarios en la Costa se acentuó con miras a reducir al mínimo las filtraciones heredadas desde los tiempos del Programa Nacional Wawa Wasi. Por esta razón, se observa que el crecimiento porcentual de la proporción de atendidos es más alto en la Sierra.
No cabe duda de que el aumento es plausible, pues las dificultades de llegar a la población de la Sierra rural son importantes debido a la lejanía, a los idiomas y a la reticencia de las madres. La presencia de Cuna Más en términos de cobertura aún tenía mucho por trabajar para poder causar un impacto nacional significativo. Ciertamente, se debe priorizar la atención en estas zonas, pues la intervención en la primera infancia es totalmente virtuosa: niños con mejor desarrollo cognitivo sembrarán las bases de la mejora del rendimiento escolar y, luego, del incremento de la productividad de la juventud en la Sierra. En este sentido, todo esfuerzo por identificar, atender y monitorear a menores de 3 años en la Sierra, y sobre todo en las zonas rurales, será siempre un mérito que reconocer.
Se sabe que la entidad nacional está logrando atender a cada vez más niños, pero ¿cuántos de ellos se estimaba que todavía estaban fuera de la cobertura de Cuna Más? En la memoria anual de 2018 del programa nacional, se presentó la evolución tanto de la población objetivo como de la población meta para cada año en particular. A partir de estas cifras, se pudo calcular la proyección de la cantidad de niños desatendidos a 2018, como se ve en la tabla siguiente (Midis, 2019).
Tabla 1.2 Evolución de la población objetivo dejada de lado por el programa Cuna Más, 2012-2018
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
| Población meta | 62.202 | 89.875 | 109.094 | 135.367 | 136.582 | 160.258 | 170.610 |
| Población objetivo | 822.446 | 814.741 | 807.104 | 807.046 | 800.260 | 794.709 | 789.810 |
| Dejados de lado | 760.244 | 724.866 | 698.010 | 671.679 | 663.678 | 634.451 | 619.200 |
Fuente: Midis (2019); elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Como se puede deducir, Cuna Más requería un respaldo presupuestal y empoderamiento profesional para poder llegar a una fracción mayor e importante de la población objetivo2.
La urgencia de ampliar la cobertura de un programa tan estratégico, por lo que implica atender a la primera infancia, es incuestionable. Aunque se observa que Cuna Más ha aumentado la cantidad total de niños atendidos a lo largo de los años, a 2018 más de 600.000 aún no lograban gozar de los beneficios: solo uno de cada cinco niños pobres menores de 3 años era atendido por Cuna Más (Midis, 2019).
Definitivamente, el programa peruano ha avanzado, pero necesita ampliar y mejorar su capacidad de intervención. Por ello, resulta interesante analizar qué herramientas de identificación se han desarrollado a nivel internacional con el objetivo de identificar mejor a sus usuarios. En términos generales, en el exterior se ha buscado priorizar la atención de niños de hasta 3 años (en algunos casos, hasta los 5) que requerían este tipo de intervención. Por ejemplo, en países como Uruguay, aunque se especificaba que el límite máximo de la edad de atención era hasta los 3 años, se buscaba dar énfasis y ampliar la cobertura principalmente a los niños menores (de alrededor de 1 año) (INAU, 2017).
Una de las principales herramientas usadas, tanto para estos como para otros tipos de programas, es la focalización, para poder atender primero a los más vulnerables. Normalmente, se puede hacer focalización de tipo geográfico, en espacios rurales, aunque los criterios por seguir pueden variar según la modalidad de la atención. Un criterio de focalización