La Constitución que queremos. Varios autores
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el constitucionalismo democrático se origina a partir de la feliz convergencia entre una exigencia liberal y una democrática: la garantía de los derechos individuales y la igualdad política. Esta combinación fue técnicamente posible gracias al perfeccionamiento de una construcción doctrinal sofisticada que establecía mecanismos de representación política y control recíproco entre poderes espacial y funcionalmente diferenciados.
Dicho esto, conviene recordar que la tesis planteada en este trabajo es que el federalismo es una forma jurídica de Estado que se aviene mejor con el ideal de Estado de Derecho que el Estado unitario. Esto es tremendamente importante, porque si convenimos que el principal problema constitucional en Chile es la escasa legitimidad de la Constitución de 1980, dotar de legitimidad a la nueva Carta Fundamental será una cuestión de primer orden. Entonces, de comprobarse la efectividad de esta tesis, resulta una conclusión clara que el paradigma del Estado unitario debe ser sustituido por una organización de corte federal, o al menos, tender hacia ella. Desde luego que este análisis presenta un enfoque ceteris paribus, por lo que no considera otros aspectos que pueden ser importantes en la creación de una estructura federal, como los económicos, administrativos y de logística en general; no obstante, al responder primero la pregunta sobre la legitimidad, estas consideraciones se vuelven de segundo orden.
En cualquier caso, haciéndose cargo de la importancia de estas consideraciones secundarias, la hipótesis aquí planteada también vale en menor medida para el Estado unitario descentralizado. Como ya se señaló, en el tema de las formas jurídicas de Estado no existen categorías absolutas. Muy por el contrario, desde el Estado unitario al Estado federal hay un continuum, en el que, sin perjuicio de la existencia de casos paradigmáticos a uno y otro lado del espectro, existe una inmensa zona gris, en la que se mezclan las características del Estado descentralizado y el Estado federal. Por lo mismo, subsecuentemente los argumentos aquí desarrollados son válidos también para ciertas formas de descentralización política.
Por ello, en virtud de lo anteriormente expuesto, en lo sucesivo se intentará mostrar que federalismo es una forma jurídica de Estado dotada de mayor legitimidad que el Estado unitario desde la perspectiva del Estado de Derecho, porque se relaciona estrechamente con, al menos, dos de sus elementos constitutivos, cosa que no es predicable respecto del Estado unitario: la separación de poderes y la democracia. Es decir, el Estado federal divide mejor el poder y mejora la democracia.
3. Federalismo y separación de poderes
Los conceptos de federalismo y separación de poderes están íntimamente relacionados. Según la doctrina mayoritaria, existe una identidad de finalidades entre ambos conceptos. En este sentido, el federalismo es una herramienta para limitar el poder del Estado, al igual que lo es la división de poderes.
Como señala Ackerman (1993, p. 170), la separación de poderes hace imposible para una facción de la población hablar unívocamente en representación del pueblo, frenando de esta forma los abusos de poder. Pues bien, el federalismo se inspira en el mismo principio. El argumento ha sido bastante bien desarrollado por Häberle (2007, p. 178), quien explica cómo el federalismo, desde esta perspectiva, no es más que una división vertical del poder. Añade que, por ejemplo, en Alemania es claro que los gobiernos de los Länder de una tendencia política distinta al gobierno federal, han actuado a modo de contrapeso. En este sentido, fueron célebres las disputas de Konrad Adenauer con el gobierno del Land de Hesse en manos del SPD, y posteriormente, los tres cancilleres socialdemócratas chocaron frente al bastión de la CSU en Baviera. Todo esto contribuye sin duda a un mejor control y al fortalecimiento de la libertad política.
Como ya se ha señalado en otra parte (Paredes 2013, 117), el argumento la verdad es que es de larga data y se encuentra situado en el corazón mismo de la teoría constitucional, en la famosa figura de los checks and balances, defendida magistralmente por Madison en el Federalista #51:
En una república unitaria, todo el poder cedido por el pueblo se coloca bajo la administración de un solo gobierno; y se evitan las usurpaciones dividiendo a ese gobierno en departamentos separados y diferentes. En la compleja república americana, el poder que se desprende del pueblo se divide primeramente entre dos gobiernos distintos, y luego la porción que corresponde a cada uno se subdivide entre departamentos diferentes y separados. De aquí surge una doble seguridad para los derechos del pueblo. Los diferentes gobiernos se tendrán a raya unos a otros, al propio tiempo que cada uno se regulará por sí mismo.
Para otros autores las relaciones entre federalismo y división de poderes son aún más estrechas. Así lo sostienen Cameron y Faletti (2005, p. 246), quienes proponen redefinir el federalismo en términos de un sistema político constitucional que crea órganos legislativos, ejecutivos y judiciales en el nivel subnacional. El estudio de los citados autores es sumamente interesante, pues pone énfasis en que normalmente la literatura respectiva centra su atención básicamente en las relaciones entre el nivel central y las unidades territoriales subestatales, pero a menudo soslaya lo que sucede dentro de ellas. El trabajo, a partir de un estudio empírico, demuestra que es una característica, a menudo frecuente, que en el nivel subestatal los sistemas federales usualmente terminan adoptando el principio de separación de poderes en términos horizontales. A partir de allí, ellos sostienen la tesis de que las nociones de federalismo y separación de poderes están mutuamente implicadas. De todas formas, aunque pareciera que no existe evidencia concluyente que logre acreditar este vínculo, lo que sí queda claramente demostrado, es que el federalismo fomenta y fortalece el principio de división de poderes y viceversa, pues ambas ideas apuntan en el mismo sentido, por lo que, si valoramos positivamente la división de poderes como un principio constitucional, se debería hacer lo propio con el federalismo.
Ahora bien, existe un segundo nivel en el que ambas nociones interactúan muy cercanamente y que también se suele invocar como justificación de la separación de poderes, esto es, el principio de división del trabajo (Yassky 1989, p. 433). El argumento, en una formulación gruesa, es sencillo: la división de poderes en el plano horizontal prevé distintas asignaciones funcionales a órganos específicos. Estas estarán entregadas exclusivamente a cada rama institucional en términos competenciales, de lo que resulta una especialización y un reparto más eficaz del trabajo que si las lleva a cabo un órgano con un mero alcance general.
Llevado el argumento al plano geográfico, se puede sostener que la calidad de la prestación de un servicio mejora si los encargados de atender las demandas y satisfacer las necesidades de la población son funcionarios locales y especializados, los que están en posición de conocer en mejor medida las necesidades de los ciudadanos en los contextos particulares en los que se deben adoptar esas decisiones. Al respecto, es elocuente la discusión sobre la determinación del huso horario en el sur austral, cuestión que refleja de manera bastante elocuente cómo la división del trabajo y la proximidad geográfica contribuyen a evitar soluciones, que a primera vista parecen carecer de sentido, pero que se explican por el desconocimiento de las particularidades del caso en concreto.
4. Federalismo y democracia
Adicionalmente, el federalismo tiene una incidencia directa en mejorar la calidad de la democracia. En cualquier caso, hay que reconocer que la elección entre un Estado unitario y uno federal no es, en términos absolutos, una decisión entre democracia y no democracia (Linz 1999, p. 9). En efecto, no es un ejercicio demasiado complejo encontrar casos de Estados federales poco o nada democráticos. Piénsese por ejemplo en la URSS, que era un Estado federal integrado por 15 unidades subestatales, pero gobernado por un régimen de partido único y con una estructura política y económica altamente centralizada.
Por esta razón el argumento no puede estar planteado en términos de que un Estado unitario no es democrático y que uno de corte federal necesariamente sí lo es. Sin embargo, a nuestro juicio es demostrable que, si se combinan ambas variables, es decir, democracia y forma jurídica de Estado, los resultados son diferentes según se trate de un Estado federal o de un Estado unitario. En este sentido, las características del federalismo puestas en conexión con la democracia producen ciertas sinergias que tienden a potenciar una