A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Jorge Bravo
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exige capital humano experto, acciones, resultados y muchas iteraciones. Al IFT le falta desarrollar y aplicar un sistema de indicadores de desempeño consistente que permita saber si está avanzando o no en su misión. Este sistema debe contemplar indicadores técnicos endógenos y exógenos, no sólo informes de actividades. Es importante señalar que en este reducido espacio no se pretende evaluar el desempeño del IFT, pues sería igualmente irresponsable, sino esbozar ciertos elementos que le permitan alcanzar gradualmente la excelencia, así como algunos indicadores para medir su desempeño.
Antes de entrar al tema del desempeño, se debe mencionar que el IFT no es la única autoridad que incide en los sectores que regula. Hay decisiones de gran impacto que se toman desde los Poderes de la Unión y desde los gobiernos estatales y municipales que dejan huella positiva o negativa en la tutela de los derechos del público usuario y las audiencias. También, estas decisiones pueden generar nuevas barreras a la competencia, como sucede con los montos excesivos en el cobro de los derechos por el uso del espectro radioeléctrico o, por el contrario, reafirmar la autonomía y los alcances del mandato de este órgano regulador. El análisis del impacto que tienen estos otros actores rebasa el alcance de este trabajo, pero es muy necesario, pues en última instancia ellos norman también las conductas de los entes regulados a través de leyes o actos administrativos y jurisdiccionales.2
En materia de competencia económica el IFT tampoco está solo. En la medida en que la convergencia entre servicios y mercados a través de plataformas digitales de múltiples competidores se vuelve la norma, las fronteras entre el IFT y la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) se van diluyendo. Esta nueva realidad ha generado conflictos de competencia entre ambos OCA que podrían obviarse a través de criterios homogéneos derivados de la colaboración y el diálogo que privilegien el interés público de los consumidores a través del proceso de libre competencia y concurrencia.
Diseño institucional del IFT
El diseño de una institución tiene un impacto decisivo en su desempeño, por lo que es importante revisar algunas cuestiones clave sobre el diseño del IFT.
El IFT fue creado con un robusto mandato en materia regulatoria y de competencia económica, así como con amplias facultades de naturaleza muy diversa.3 Además, fue concebido como órgano colegiado independiente en sus decisiones y funcionamiento, profesional en su desempeño e imparcial en sus actuaciones. La Constitución le otorgó autonomía presupuestal, de modo que la Cámara de Diputados debe garantizar la suficiencia presupuestal para el ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias.4 Por lo que respecta a su estructura, el Artículo 28 constitucional estableció que su órgano de gobierno fuese un pleno de siete comisionados designados a propuesta del Ejecutivo y con la ratificación del Senado, luego de aprobar un examen de conocimientos y haber acreditado una serie de requisitos personales y profesionales. Este órgano es presidido por el comisionado o comisionada que designe el Senado mediante una votación afirmativa de las dos terceras partes de los senadores presentes.
Por su parte, el Constituyente facultó al IFT para emitir su propio estatuto orgánico, sin embargo, un año más tarde, la LFTR introdujo un diseño orgánico que le restó autonomía en su forma de organizarse, operar y decidir sobre varios rubros, siendo la primera gran omisión del IFT el no defender su autonomía. Con el acompañamiento de las comisionadas en ese entonces se propuso la interposición de una controversia constitucional, pero el bloque de cinco comisionados decidió no llevar la intromisión del Congreso de la Unión ante la Suprema Corte de Justicia y, en lugar de abrir un frente litigioso que implicaba un choque político con la Consejería Jurídica, artífice principal de la iniciativa de la LFTR, se propuso tratar de superar las deficiencias de la ley caso por caso.
La LFTR introdujo tantas nuevas disposiciones en el diseño institucional del IFT y otorgó tantas atribuciones al Poder Ejecutivo que se afectó la autonomía y eficacia institucional para organizarse de una manera que facilitara la consecución de su mandato; además, redujo el peso específico de la colegiación. Esto dio como resultado un órgano colegiado, pero vertical en su estructura y funcionamiento, lo cual lo hace más fácilmente capturable por intereses políticos. En efecto, la LFTR otorga al comisionado presidente del IFT un enorme cúmulo de facultades y poderes amplísimos y el control de la agenda del Pleno, de los procesos internos, de la información y los recursos humanos, lo cual merma sensiblemente el poder real del Pleno en su conjunto que es especialmente necesario para forjar una institución realmente nueva durante sus años fundacionales. Si bien es cierto que cada comisionado cuenta con un voto y sólo en caso de empate la Presidencia cuenta con voto de calidad, es ésta quien supervisa y dirige a todo el personal del IFT, administra sus recursos, decide (con sujeción a plazos legales fatales) la agenda del Pleno, tiene a su cargo los nombramientos y la remoción de todos los titulares de unidad (a excepción del encargado de competencia económica), coordinadores y, más recientemente, de directores generales.5 Además, conforme a la LFTR, es el presidente quien propone a los aspirantes de los dos únicos cargos que nombra el Pleno: el secretario técnico del Pleno y el titular de la Autoridad Investigadora.6
Si se considera que el nombramiento del comisionado presidente o presidenta del IFT depende completamente del Senado y que se trata de una decisión política negociada entre dos o más partidos para alcanzar el 66 por ciento de los votos presentes en la sesión respectiva, sin un proceso objetivo y transparente de evaluación de los comisionados considerados, para validar sus capacidades de liderazgo y su nivel de independencia de los intereses de grupo, se puede decir que es un despropósito concederle tanto poder al presidente ya que siempre será alguien cercano al titular del Ejecutivo o al partido político dominante en el Senado. Desde el Estatuto Orgánico se pudo haber mitigado esa verticalidad jerárquica injustificada al facultar al Pleno para nombrar y remover titulares de unidad y coordinadores, así como con la introducción de la figura de comisionada o comisionado ponente en temas regulatorios, tal como está previsto para algunos procedimientos de competencia económica dentro de la LFCE.7 Esto hubiese marcado una diferencia importante, sobre todo, en aquellos proyectos regulatorios de carácter general y otros de gran trascendencia para el interés público que requieren la batuta de un comisionado ponente. Ella o él se auxiliaría de las unidades competentes, su proyecto habría de tener un sólido análisis y motivación, así como un buen método para evaluar riesgos regulatorios y para lograr el voto aprobatorio de la mayoría del Pleno. Sin embargo, no se alcanzaron los cinco votos necesarios para reformar el Estatuto en ese sentido.
El argumento en 2014 era que con los Lineamientos para el Funcionamiento del Pleno se podían normar esos procesos, ponencias, engroses, votos particulares, etcétera, pero en cinco años la Presidencia del IFT no sometió al Pleno ningún Proyecto de Lineamientos de Funcionamiento del Pleno como lo prevé la LFTR. Esto impactó negativamente en la robustez, oportunidad y consistencia de los proyectos que elabora cada unidad desde su particular perspectiva y conocimiento especializado, pero que con frecuencia no incluían una perspectiva y visión transformadora transversal que atañe al Pleno, quien es el que emite el acto de autoridad. Sorprendentemente, el 18 de diciembre del 2019 el Pleno finalmente aprobó por unanimidad los esperados Lineamientos,8 los cuales básicamente formalizan y perpetúan las prácticas y procesos internos de actuación de la Secretaría Técnica, de las unidades que someten asuntos al Pleno, de la Presidencia y del Pleno mismo.9 Además, los Lineamientos aprobados no prevén comisionados ponentes y no mejoran el proceso de integración de la agenda, ni de la revisión de proyectos, ni la prelación de asuntos. La agenda del Pleno debe ser el reflejo de las prioridades, los objetivos y metas dictados por el Pleno, respetando los plazos legales y el debido proceso en caso de seguir procedimientos en forma de juicio.
Otra manifestación del presidencialismo dentro del IFT se da en el control de los recursos al otorgar al presidente la facultad de dirigir, coordinar y supervisar los recursos humanos y financieros mediante el nombramiento o la remoción del personal del IFT, salvo en los casos previstos por la ley o en el Estatuto Orgánico. Este estatuto debería hoy ser reformado para que sea el Pleno quien nombre o remueva a los titulares de unidad y a los coordinadores debiendo reportar y rendir cuentas al Pleno; este cambio no requiere una reforma legal. Por otro lado, que la LFTR haya