A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Jorge Bravo
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evaluar y ajustar acciones y estrategias dentro de un mundo en constante cambio, como ha sucedido tras la pandemia del virus COVID-19.
La construcción de objetivos, estrategias y acciones del IFT requiere de constantes iteraciones y de escuchar a todas las partes involucradas hasta donde sea pertinente para el interés público, siempre tomando en cuenta los puntos de distintos actores interesados; sin embargo, hoy no se hace así. El Programa Anual de Trabajo del IFT, constitucionalmente obligatorio, es un cúmulo de proyectos que proponen las unidades al comisionado presidente y éste al Pleno sin un ejercicio transversal, priorizado y ponderado que contemple un análisis de los riesgos en los sectores regulados y de los riesgos regulatorios. En realidad, son silos de proyectos agrupados en alguno de los cinco objetivos generales. Por su parte, el Informe de Actividades sigue la misma lógica, es más un inventario de acciones muy impresionantes por su gran volumen, pero que no están vinculadas a resultados ni prioridades (IFT, 2019a).
Una decisión regulatoria debe su existencia a la necesidad de reparar, prevenir o mitigar un riesgo o problema que se ha estudiado, o para fomentar una conducta y un clima propicio que permita promover más opciones en favor del público o subsanar fallas de mercado como pueden ser las externalidades y el poder de mercado de un agente económico. Por el contrario, si la decisión se construye como un un entregable que estaba asentado en el programa anual, adolecerá de deficiencias en su justificación. Por ello es tan importante crear una cultura institucional que obligue a hacer las preguntas correctas y suficientes antes de pretender diseñar soluciones. ¿Por qué, para qué y cómo regular sin levantar barreras o generar riesgos mayores a los que ya enfrentan varias de las concesionarias reguladas y sus usuarios? Para Robert Baldwin (2017: 115), esa excelencia se puede resumir en una lucidez triple que requiere de receptividad; inteligencia para identificar objetivos específicos; dinamismo y flexibilidad.
En cuanto a las acciones, el reto es reconocer que hay intereses de grupos antagónicos con los que tendrá que lidiar el regulador y, si bien en ocasiones podrá encontrar una solución balanceada entre ellos, en otras ocasiones inevitablemente habrá un perdedor y un ganador, lo cual hará que el regulador reciba críticas, controversias y advertencias veladas o no del gobierno o de entidades privadas afectadas. Los reguladores navegan en aguas de alto riesgo: poderosos monopolios, asimetrías en la información, externalidades, escepticismo de los políticos y recursos limitados; pero cuidado, como afirma Bridget (2007: 106), la tentación de caer en un discurso antirregulador para proceder a regular desde el gobierno sin la menor técnica, rigor, evidencia y experiencia, puede ser muy dañino para la sociedad.
Un regulador experto, imparcial, riguroso y con información relevante, en efecto, puede cometer errores y no lograr el resultado deseado a pesar de su pericia e información, pero si su proceso de toma de decisiones fue honesto, objetivo, fundado, racional, ponderado y transparente, puede corregir, ajustar, redirigir esfuerzos y, en el mediano plazo, crear valor social, económico o de cualquier índole. Por ello es preciso medir y evaluar usando diversos indicadores que, a modo de termómetro, indiquen si la institución se va acercando y en qué medida a su misión. Los indicadores no transformarán al IFT, sino que son parte del cambio institucional; el reto reside en seleccionarlos e implementarlos de la manera adecuada. Coglianese (2017: 298) propone que los indicadores sean relevantes (en cuanto que apunten a la misión y objetivos a alcanzar),15 confiables (por su exactitud) y realistas (que puedan construirse con los datos disponibles), además, deben ser capaces de medir tanto acciones como resultados y la relación causal entre ambos; deben ser herramientas que realmente sirvan de brújula para tomar medidas correctivas o reafirmantes concretas y oportunas. No son simples estadísticas de los sectores regulados, aunque éstas pueden arrojar cierta luz si se prueba la relación causal mencionada. Además, agrega el autor, los indicadores de desempeño deben combinar amplias mediciones sobre las grandes líneas de política pública de la organización y sus resultados en el mundo exterior con mediciones focalizadas de procesos internos específicos: robustez, calidad del análisis, oportunidad, transparencia, consistencia y cómo se gestionó el riesgo. Sin embargo, los “productos” del IFT requieren más de un actuar artesanal que de una producción en serie (excepto por trámites rutinarios y no complejos que debieran resolverse en serie), por lo tanto, se puede decir que las mediciones tienen sus límites.
De acuerdo con Shelley Metzenbaum (2018), es necesario dar un paso atrás para ver en perspectiva otros elementos que inciden en la excelencia, en adición a la misión y metas adecuadas y la suficiencia presupuestal, como son la información y el buen juicio. Para un órgano técnico, saber qué datos y evidencias necesita para evaluar riesgos y alternativas de acción es crítico para lograr la excelencia. De la misma manera, ponderar derechos, intereses, el contexto temporal socioeconómico, medir riesgos y saber qué herramientas sirven mejor para lograr determinadas metas que no impacten negativamente en el largo plazo, son parte del buen juicio como lo es, agrega la autora, desarrollar habilidades en el arte de comunicar al público con un lenguaje claro qué se hace, para qué sirve y por qué se adoptó una determinada decisión. Las razones importan e impactan. Un lenguaje legalista, lleno de términos incomprensibles y gremiales, no resonará en el público, el cual pocas veces pone atención al regulador, excepto cuando algo muy malo sucede. Comunicarse con el público no es emitir un boletín de prensa, es saber transmitir información valiosa para la sociedad y abrir canales de comunicación con la ciudadanía a la que el regulador debe su existencia.
En cuanto al desempeño del IFT como autoridad de competencia en los muy diversos mercados que supervisa aún queda un largo camino por recorrer, pero para saber cuál es el indicado, es preciso medir y evaluar el impacto de las acciones que se han llevado a cabo. A decir de Coglianese:
El objetivo clave de medir es descubrir si las acciones regulatorias son eficaces, eficientes y equitativas. Si lo son, deben ser mantenidas y emuladas. Si no lo son, deben ser suprimidas o modificadas. Sin evaluaciones y mediciones los reguladores no pueden aprender muy bien, y sin aprendizaje no pueden esperar alcanzar la excelencia regulatoria (2017: 291).16
El IFT empezará este año una nueva etapa, con un nuevo o nueva presidenta al frente, que podría marcar un parteaguas importante ante los evidentes nuevos retos y la urgencia de llevar a México hacia la sociedad digital, tanto en la economía, el trabajo, el comercio, la educación y la medicina como en la función pública y el gobierno digital. Esperemos inicie esta nueva etapa con indicadores de desempeño bien diseñados e implementados que ayuden a alcanzar la excelencia regulatoria.
Fuentes
BALDWIN R., CAVE M. & LODGE M. (eds)
2010The Oxford Handbook of Regulation, Oxford University Press.
BALDWIN, R
2017“Regulatory Excellence and Lucidity”, en Coglianese, C (ed.) Achieving Regulatory Excellence, Washington D.C.: Brookings Institution Press.
COGLIANESE, CARY
2017“Measuring Regulatory Excellence” en Coglianese, C (ed.) Achieving Regulatory Excellence, Washington D.C.: Brookings Institution Press.
CONGRESO DE LA UNIÓN
2015“Disposiciones por las que se establece el sistema de Servicio Profesional de Carrera del Instituto Federal de Telecomunicaciones”, en Diario Oficial de la Federación, en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5383409&fecha=25/02/2015>.
2020Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf>.
FINKEL M. ADAM
2017“Beyond Best-in-class: Three secrets to regulatory excellence” en Coglianese, C (ed.) Achieving Regulatory Excellence, Washington D.C.: Brookings Institution Press.
GUNNINGHAM NEIL
2017“Compliance, Enforcement and Regulatory Excellence”, en Coglianese, C (ed.) Achieving Regulatory Excellence, Washington D.C.: Brookings Institution Press.
HEMPLING, S.