A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Jorge Bravo
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con muy poco tiempo para ser estratega. Lo que se necesita es dictar las grandes líneas de política regulatoria y de competencia para revisar y mejorar su gobernanza institucional, así como para diseñar indicadores clave de desempeño que le permitan acercarse a la excelencia regulatoria; en ello radica el corazón de la rendición de cuentas. Como señalan Hempling (2013) y Coglianese (2017), un órgano regulador autónomo lidera el cambio e impulsa las transformaciones que la sociedad anhela, aquellas que le dan su razón de ser.10
Un IFT que realmente valore la excelencia regulatoria debería de considerar hacer una prioridad el atenuar esa estructura vertical con una gobernanza más horizontal, que no antagonice entre los comisionados y la comisionada o comisionado presidente, y que abone a la eficacia del IFT y a la transversalidad del análisis que debe hacer el Pleno, siempre procurando alinear los intereses privados al interés público y abriendo nuevas vías para poder actuar con oportunidad. Ante esto, el IFT deberá hallar formas disruptivas de innovar la estructura con la que se organiza y regula; este rediseño abonaría a alcanzar su excelencia. El gradualismo ya no le resultará beneficioso, el IFT habrá de revisar sus prioridades y estrategias para dar un salto cuántico y migrar hacia una organización de gobierno corporativo, digital y abierto. Con este cambio en su organización deberá ser capaz de responder con mayor agilidad y resiliencia a las necesidades crecientes de conectividad universal (comercial, pública y social), asequible y de calidad que impulse servicios públicos digitales para una sociedad —ahora profundamente lastimada por la pandemia y la recesión— que se encuentra en un alto riesgo de ver ampliada la desigualdad si la brecha digital no se cierra.
Excelencia regulatoria
Más allá del diseño institucional, es necesario hablar de la excelencia en el desempeño del IFT. A grandes rasgos, como ya se mencionó, si el regulador cumple con su misión constitucional oportuna y eficientemente, logrará la excelencia. La Constitución mexicana creó al IFT con el objetivo de lograr:
el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6.o y 7.o de esta Constitución.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6.o y 7.o de esta Constitución. (Congreso de la Unión, 2020: Art. 28).11
Así mismo, dado su carácter de autoridad en materia de competencia económica en los sectores mencionados, tiene el mandato robusto y claro de lograr la competencia efectiva, eliminar las barreras a la competencia y libre concurrencia, imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias y a la propiedad cruzada de medios, entre otros. Entonces, este titánico mandato es el parámetro para medir el grado de excelencia regulatoria del IFT; sin embargo, la misión es tan amplia y general que alcanzar la excelencia se vuelve más complejo conforme se van concretando los objetivos, las metas, las estrategias y las acciones puntuales que lleva a cabo el instituto. Debido a esto, se requieren indicadores clave de desempeño que permitan medir los avances alcanzados.
En términos menos jurídicos, un regulador debe maximizar el valor social alineando los comportamientos privados y gestionando el riesgo social. Crear una cultura de excelencia requiere de sólidos diagnósticos, una visión clara del sector a regular tomando en cuenta sus riesgos y prioridades, de conocimiento técnico y arte para comunicarlo, de datos, evidencia y buen juicio, de ética férrea e independencia y de piel gruesa para renunciar a ambiciones políticas o empresariales. Se requiere de un liderazgo íntegro, que apunte hacia la misión encomendada y no hacia un líder, para promover una cultura transformadora en beneficio de la sociedad en su conjunto, y para ello pregunta, experimenta, pondera, ejecuta, mide, corrige y explora la manera en que construye su regulación con todas las herramientas de las que dispone y le permiten ser un habilitador y promotor de una sociedad digital multicultural, incluyente, diversa y creadora. En la visión de Adam Finkel (2017: 166) un regulador excelente es aquél que, primero, cuenta con un equipo conocedor, valiente, experto y virtuoso; segundo, realiza las acciones adecuadas y oportunas para abordar los problemas y prioridades; y, tercero, obtiene los resultados buscados. Es decir, conocimiento, acciones y resultados son el trinomio esencial.
El propio IFT, en un documento honesto de planeación estratégica que publicó en el 2018, plantea su misión, visión, objetivos, estrategias y análisis FODA. Por un lado, entre sus fortalezas destaca su autonomía, capacidad resolutiva, acumulación de conocimientos y experiencia y la legitimidad de los comisionados. Por otro lado, reconoce como debilidades: “la ausencia de una estrategia para administrar su capital humano; la falta de un sistema de información accesible, interno y externo; y procesos no estandarizados y poco transparentes” (IFT, 2018). Como amenazas plantea: “la actuación de otras autoridades en estos sectores con criterios no alineados al mandato del IFT, así como la influencia de intereses de grupo económico, político y mediático” (IFT, 2018). Este ejercicio prende varios focos rojos que deben ocupar de lleno al OCA, pues impactan toralmente en las tres fases del camino a la excelencia: talento y conocimiento (gestión del talento, sistemas de información y no captura ni sesgos); acciones bien soportadas en datos reales, oportunas y eficientes; y resultados que requieren de los dos aspectos anteriores.
Por ejemplo, en el rubro de los objetivos y estrategias, los cinco objetivos que se planteó el IFT desde su planeación de 2014, todos relevantes y atinados para lograr su misión, carecen de indicadores de desempeño por objetivos que permitan medir el avance o estancamiento de cada uno. Hay mucha estadística valiosa, pero ¿cómo evalúa trimestralmente si las estrategias y acciones funcionan para lograr cada objetivo y, en su caso, cuáles se requieren ajustar oportunamente? El Objetivo 2,12 que es apremiante para cerrar la brecha digital,13 tiene unas magras estrategias que en siete años no se han revisado para catalizar avances en este rubro (IFT, 2018). Ello requiere políticas innovadoras de uso eficiente del espectro no utilizado, abatir el rezago de más de 2200 trámites, impulsar el despliegue y acceso de redes troncales y liderar la coordinación con la Secretaría de Comunicaciones para publicar mapas de infraestructura de acceso y de transporte a nivel local, entre otras. Es vital dar un seguimiento puntual y transversal a estos objetivos, pues como se puede observar en los informes del IFT, los recursos, tiempo y proyectos asignados a ese Objetivo 2 son mínimos. Las coordinaciones de Planeación Estratégica y de Mejora Regulatoria tendrían que encargarse de crear y dar seguimiento diario a los indicadores de desempeño y a las medidas correctivas pertinentes. También, se hace hoy necesario un equipo compacto encargado de la innovación institucional y regulatoria para no quedar en el rezago extremo frente a la innovación tecnológica de los mercados y de los hábitos del consumidor. El IFT debe tutelar derechos y maximizar el valor social para que, ya sea por vía del mercado o de nuevas políticas de apoyo a concesionarios sociales o comerciales pequeños, se avance en la inclusión digital en coordinación con la sct y demás dependencias. Como se señaló en otra publicación (Labardini, 2019), antes de subir a la ola 5G,14 que conectará más cosas que personas, es preciso cerrar la brecha digital urbana-rural y otras brechas de acceso mediante una política pública integral de largo alcance. Esto sólo pretende ejemplificar la necesidad de contemplar el bosque completo (los