Gerencia de programas sociales. Enrique Vásquez H.
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capacitación o según tiempo desde la graduación, entre otras (MTPE, 2016a, p. 24). Los segundos se encargaban de medir los resultados de diversos componentes, que abarcaban el nivel de competencias laborales desarrolladas por los jóvenes, la vinculación entre ellos con las empresas para su inserción en el mercado laboral y los emprendimientos generados (MTPE, 2016a, p. 26). Los últimos tenían la función de identificar, de acuerdo con ciertas actividades específicas, los logros obtenidos. Principalmente, medían la cantidad de jóvenes que cumplían con características que las mismas capacitaciones buscaban inculcarles (MTPE, 2016a, p. 23).
Para el año 2019, el programa Jóvenes Productivos seguía sin contar con evaluaciones de impacto publicadas que evidenciaran, o no, los efectos esperados beneficiosos para los usuarios. Sin embargo, al antiguo programa Projoven de la década de 1990 se le realizaron diversos estudios que lograron rescatar hallazgos importantes. Para el año 2006, Rosas encontró que este programa de entrenamiento laboral tenía impactos positivos en los ingresos. De manera específica, indicó que estos podían incrementarse entre un 12 y un 30% respecto a su situación inicial luego de haber egresado del programa (Rosas, 2006, p. 58). En lo que respecta a los efectos diferenciados de la propuesta según género, Ñopo et al. concluyeron que la iniciativa analizada generaba mayores resultados en la empleabilidad de las mujeres que en la de los hombres. Los autores argumentaron que esto ocurría debido a que en el programa se buscaba promover la igualdad de género en la participación de los entrenamientos laborales (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2008). En el año 2016, Díaz y Rosas realizaron una evaluación experimental para esta iniciativa, y sus resultados indicaron que esta mejoraba las oportunidades de los jóvenes para encontrar empleos formales en un contexto de alta informalidad (Díaz & Rosas, 2016, p. 20).
Estas experiencias han sido evaluadas por el propio Estado y la cooperación internacional. Un mensaje importante es que las firmas pueden requerir mano de obra de manera temporal, pero no necesariamente pueden comprometerse a ofrecer puestos de empleo permanentes. El caso más difícil es la línea de promoción de emprendimientos. La heterogénea disponibilidad de stocks de conocimientos y de contactos empresariales, así como la actitud de emprendimiento de negocios anteriormente desconocidos impiden mostrar altas tasas de éxito de sobrevivencia de microempresas de jóvenes más allá de los tres años de operación.
En el ámbito internacional, el monitoreo y la medición de impacto se basaron en desarrollar diversos indicadores con el objetivo de medir el desempeño que los programas estaban obteniendo. En el caso de la iniciativa dominicana, se buscaba que al menos el 65% de los graduados se encontraran empleados pasados los seis meses de egreso, que por lo menos el 45% de los participantes hubieran sido mujeres o que los graduados del programa que se encontraran empleados ganaran un 10% más que el grupo de control (SET, s. f.).
Es importante resaltar que, a pesar de contar con indicadores de análisis de resultados, también se realizaban evaluaciones de impacto en el exterior. Para la iniciativa mexicana Bécate, la consultora Analítica Consultores Asociados realizó una evaluación de impacto para el período 2013-2015, de manera específica para los servicios de capacitación mixta y para las capacitaciones en práctica laborales. Los resultados obtenidos por estimaciones mediante propensity score matching sostienen que, a los tres y seis meses de egreso del primer tipo de capacitación, los jóvenes obtenían en sus remuneraciones incrementos positivos y equivalentes a 75,85 y 98,85 pesos, respectivamente. Además, las estimaciones para el segundo tipo de capacitación brindaron resultados también positivos, equivalentes a un incremento en sus ingresos de 97,68 pesos luego de tres meses. Con estos resultados, se pudieron apreciar los impactos beneficiosos que tuvieron en el corto plazo los cursos de capacitación en los ingresos de los jóvenes que cursaron este tipo de capacitaciones laborales (Analítica Consultores, 2015, pp. 73-75). En los demás países en análisis, también se realizaron estimaciones mediante modelos probit y modelos de diferencias en diferencias (MTEySS, s. f. [b], p. 15; Martínez, 2011). Estas tenían el objetivo de cuantificar los resultados generalmente positivos que los programas tenían en los ingresos de los ciudadanos beneficiados.
La entidad nacional, de manera similar a las propuestas extranjeras, estableció diversos indicadores que le permitieron medir la calidad de los servicios que se ofrecían a los usuarios. Además, brindaba a los jóvenes insertados en el mercado laboral un proceso de seguimiento para medir su desempeño. Por último, las evaluaciones de impacto realizadas a la iniciativa previa revelan resultados beneficiosos para los jóvenes participantes respecto a sus ingresos y niveles de empleabilidad. Resultaría beneficioso impulsar el desarrollo de este tipo de estudios para Jóvenes Productivos, con el fin de poder cuantificar sus impactos sobre el empleo de los jóvenes pobres y analizar sus oportunidades de mejora.
1.5 Contratación = graduación
El sistema de graduación de los beneficiarios es otro aspecto interesante y relevante al analizar estas propuestas de solución al desempleo juvenil. De manera posterior a la capacitación que recibían los jóvenes por parte de la iniciativa nacional, se realizaban esfuerzos para asegurar un proceso de inserción laboral. De acuerdo con la directiva de intermediación e inserción laboral del programa, este procedimiento se hacía efectivo desde el primer día en el que el joven empezaba a laborar en una empresa (MTPE, 2015b, p. 7). Posteriormente, se remitían informes o reportes de inserción entre las empresas contratantes y la iniciativa nacional, dado que esta solicitaba que se le informara de la situación respecto a la contratación de sus capacitados. En caso los trabajadores no llegaran a ser contratados, el manual de operaciones del programa brindaba información insuficiente respecto a si estos eran considerados como ya egresados o no. Se cree que una vez que los usuarios capacitados culminaban su formación, dejaban de ser parte del programa.
Figura 1.9 Cantidad de jóvenes capacitados e insertados gracias al programa Jóvenes Productivos, 2015-2017
Fuente: MTPE (2018b).
No obstante, al analizar trabajos de investigación académica, se llegó a conclusiones preocupantes respecto a la efectividad y durabilidad de los efectos del programa. La figura 1.9 muestra que, en los años 2015 y 2017, el número de jóvenes insertados exitosamente fue menor que la mitad del número de jóvenes capacitados (MTPE, 2018b). Asimismo, si bien el programa se adecua a las necesidades de las demandas regionales, la capacitación técnica parece ser insuficiente para que los jóvenes puedan competir en los procesos de postulación y mantenerse en los empleos en los que son colocados (Atoche, 2017). Por otro lado, para ciertos sectores, existe alta rotación del personal contratado, pues las condiciones laborales y de remuneración no coinciden con las expectativas que se han formado los jóvenes durante el programa (Tristán & Vásquez, 2018). De este modo, se evidencia el trabajo que queda pendiente para lograr los objetivos del programa de una manera duradera y certera.
De la misma manera, como ya se mencionó para el caso de los emprendimientos, estos no suelen tener una larga vida. Tampoco se ha encontrado información que detalle cómo se procedía cuando el emprendimiento no resultaba exitoso.
Los programas analizados a nivel internacional contaban con información limitada respecto a los criterios de egreso por los que debían pasar sus beneficiarios. Sin embargo, dado que estas iniciativas se encargaban de ofrecer cursos de capacitación laboral a sus beneficiarios, se puede asumir que la graduación de estos ocurría cuando estas capacitaciones se traducían en prácticas remuneradas. Se sostiene que un sistema de egreso que brinde mejores resultados a los usuarios sería aquel que deje de monitorearlos a partir de que estos logren insertarse en el mercado laboral al obtener un empleo o después de un período de búsqueda considerable.
1.6 Articulación
El programa nacional operaba con cierta coordinación con otros sectores y diferentes niveles de gobierno, dependiendo del alcance de las convocatorias de capacitación a los jóvenes. La articulación horizontal era visible en los acuerdos con entidades de los sectores Midis, Salud y Educación, con la finalidad de lograr una complementariedad de acciones y economías de escala. La articulación vertical era tangible durante las campañas que debían realizarse en Gobiernos regionales y municipios para incentivar tanto a proveedores de capacitación como