Gerencia de programas sociales. Enrique Vásquez H.
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Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para entender mejor cómo un programa social lleva a los resultados esperados y poder monitorearlos, es importante introducir el concepto de teoría del cambio (Stein & Valters, 2012). Esta explica cómo se espera que una intervención lleve a un efecto (cambio) específico (UNDG, 2017). A través de relaciones causales, muestra una cadena de actividades y resultados que llevan hacia el objetivo final (Rogers, 2008). De este modo, describe una serie de eventos que deberían llevar a un resultado esperado (Vogel, 2012). Sobre esta base, y diversos trabajos de investigación, la figura 1.6 presenta un boceto gráfico de teoría del cambio. Cabe señalar que este libro no profundizara en la teoría del cambio ni pretende desarrollar una teoría del cambio para aquellos programas que no la tengan. Su propósito está orientado a estudiar el aprendizaje institucional de cada programa, y el boceto se hace con el objetivo de mostrar los efectos que el programa espera tener.
El boceto de teoría del cambio de Jóvenes Productivos, cuyo objetivo es reducir el desempleo juvenil, opera a través de la mejora en capital humano que generan las capacitaciones provistas por el programa, destinadas a aumentar su productividad (Sanz, 2003). De manera general, el programa brinda formación laboral que da a los beneficiarios los conocimientos técnicos necesarios para poder trabajar. Estos están ligados a sus derechos como trabajadores, la formalización, etc. (Reto Quintanilla, 2016). De la misma manera, el programa ofrece capacitaciones técnicas para poder ingresar al mercado laboral. Estas se orientan a atender la demanda del mercado, por lo que se centran en rubros demandados por las empresas aliadas (MTPE, s. f. [a]). Asimismo, ofrece capacitaciones para fomentar el emprendimiento de los jóvenes. De este modo, se esperaba que los jóvenes pudieran insertarse de manera exitosa en el mercado laboral formal o formar su propio negocio independiente (MTPE, s. f. [b]). Así, se esperaba impulsar una reducción en el desempleo joven y que aquellos jóvenes beneficiarios pudieran superar su condición de pobreza (Tristán & Vásquez, 2018).
En particular, la promoción del emprendimiento en jóvenes vulnerables resulta ser una estrategia de acción innovadora con el objetivo poner un freno a la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este programa social inculca en los jóvenes, mediante capacitaciones y facilidades para acceder a capital, un cambio en su mentalidad para que sean artífices de su propio destino (MTPE, 2017a). Un caso de éxito es, por ejemplo, en Huamanga, Ayacucho, el de Felipe, practicante de veterinaria que, al visualizar la necesidad de mantener saludables a los animales en su localidad, sentó las bases para un negocio de éxito. Asimismo, en la ciudad de Tacna, está el caso de Lucila, quien, mediante sus conocimientos de repostería y las capacitaciones brindadas por el programa, encontró la oportunidad de establecer su negocio de pastelería e innovar en él (MTPE, 2017a). En este sentido, el programa brinda a jóvenes de escasos recursos el empujón (que representa un set de conocimientos y la entrega de capital semilla) necesario para empezar y administrar un negocio.
Figura 1.6 Boceto de teoría del cambio del programa Jóvenes Productivos
Fuentes: MTPE (2018b), Tristán y Vásquez (2018), Sanz (2003) y Atoche (2017). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para lograr el correcto funcionamiento del programa, el presupuesto público asignado en 2017 fue de S/ 63.872.583 (MEF, 2018). Este monto es atribuible a los servicios de capacitación y asistencia en los que se ha basado el programa para su funcionamiento. Ciertamente, el presupuesto se asignaba a lo largo del territorio nacional mediante concursos públicos en los que participaban universidades, institutos y centros de capacitación, tanto públicos como privados, en alianza con empresas. De esta manera, el Estado tercerizaba gran parte de su intervención, lo que activaba el mercado de servicios de capacitación, así como la demanda laboral de las firmas.
En el ámbito internacional, existían diversos programas con un enfoque similar a la iniciativa peruana: intervenir en la oferta laboral buscando que se ajuste a los requerimientos de la demanda laboral proveniente, básicamente, de las empresas privadas. Si bien es cierto que presentaban matices diversos, se analizarán algunos de ellos y se rescatarán los principales componentes de los programas sociales y organizaciones encargados de aliviar el problema del desempleo juvenil.
Uno de estos esquemas del exterior era Empleo Joven, de Argentina. Se trataba de una acción de la política integral de capacitación, formación e inserción laboral en el mercado para jóvenes de entre 18 y 24 años promovida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina (MTEySS, 2017a). Otra de estas iniciativas internacionales fue Bécate, programa de becas para la capacitación para el trabajo en México. Esta institución se encargaba de otorgar apoyos y los recursos necesarios para una adecuada capacitación teniendo en cuenta las condiciones y requerimientos del mercado (OIT, 2017).
También se analizará el programa Juventud y Empleo, perteneciente a República Dominicana, cuyo objetivo primordial es mejorar la empleabilidad de aquellos jóvenes que perciben ingresos bajos mediante capacitaciones laborales (MT, 2017). Por último, se examinará la Youth Employment Strategy, iniciativa canadiense encargada de ayudar principalmente a aquellos jóvenes que tienen barreras para la empleabilidad, a fin de que logren una transición efectiva al mercado laboral (Service Canada, 2017).
1.1 Identificación de jóvenes desempleados
La intervención nacional Jóvenes Productivos se ha enfocado en beneficiar a jóvenes de 15 a 29 años que se encontraban en situación de desempleo y en condición de pobreza o pobreza extrema, residentes tanto en zonas urbanas como rurales del Perú (MTPE, 2015a). Debe resaltarse de este enfoque que el indicador de línea de pobreza era el parámetro con el cual se identificaba a los potenciales beneficiarios.
¿Hasta qué punto los objetivos de la intervención pública han logrado traducirse a la realidad para el año 2018? La tabla 1.2 presenta el número de jóvenes desempleados que debieron ser atendidos año a año por región, es decir, la población objetivo del programa durante el período 2011-2018.
La figura 1.7 muestra que, para el caso de jóvenes de entre 15 y 29 años de áreas urbanas, la diferenciación por género también está presente. Excepto en 2009 y 2015, las tasas históricas de desempleo juvenil femenino son más altas que para el caso masculino (INEI, 2019i). De este modo, las mujeres jóvenes son el grupo más vulnerable y propenso al desempleo. Para el caso de las mujeres jóvenes, la brecha en el empleo persiste. La etapa de transición entre la educación y el trabajo es clave para el desarrollo profesional, y dicha transición es más larga para mujeres jóvenes que para hombres jóvenes.
Asimismo, la figura 1.8 muestra que, tanto en el mercado formal como en el informal, el empleo masculino es mayor que el femenino (INEI, 2018e). Además, históricamente, la tasa de empleo informal se ha mantenido durante el período en más del doble de la tasa formal. Así, preocupa también el predominio del empleo informal en la población joven. Por ello, el programa está destinado a promover el empleo formal y decente.
A primera vista, además, se puede notar, en la tabla 1.2, que la cantidad total de jóvenes desempleados de bajos ingresos se ha reducido año tras año hasta 2015 y ha logrado una disminución del 35,55% para esa fecha con respecto al año 2011. Sin embargo, esto puede atribuirse a dos factores. En primer lugar, el crecimiento económico experimentado durante el período de análisis ciertamente se tradujo en mayores oportunidades de trabajo para los jóvenes. Un aspecto particular es que este crecimiento fue desigual entre las regiones, y, por ello, las cifras de jóvenes pobres muestran tendencias y ritmos de reducción, y hasta crecimiento, marcadamente diferenciados. En segundo lugar, la cantidad de desempleados, si bien aminoró en cierta manera, también evidenciaba alzas y bajas que pueden deberse a cómo el sector público y, sobre todo, el privado promovieron o no mejoras continuas de la empleabilidad de los jóvenes. Al respecto, existen diversos ejemplos en los que entidades públicas han coordinado acciones con empresas extractivas para aliviar las limitadas competencias y habilidades laborales de los jóvenes