Introducción al sistema interamericano de derechos humanos. Elizabeth Salmón
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IDH y con la afirmación de que dicho tribunal, junto con la CIDH, son los órganos competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados parte.
De acuerdo con su naturaleza jurídica, la CADH no pretende solamente evitar posibles violaciones a los derechos humanos, sino que busca también su promoción internacional. Con el objetivo de alcanzar ambos propósitos, su artículo 1 establece dos importantes obligaciones para los Estados parte, aspectos que constituyen verdaderos ejes transversales del sistema interamericano (Salmón & Blanco, 2012). La primera consiste en respetar los derechos y libertades, y la segunda se refiere a garantizar su libre y pleno ejercicio a todo ser humano sujeto a su jurisdicción sin ningún tipo de discriminación. Ambas obligaciones han sido calificadas como obligaciones generales desde las primeras sentencias emitidas por la Corte IDH64. A estas se suma la prohibición de discriminación como obligación general e imperativa. Finalmente, el artículo 2 de la CADH consagra el deber de los Estados de adoptar disposiciones de derecho interno que permitan hacer efectivos los derechos y libertades regulados.
2.1. La obligación de respeto
De acuerdo con Nash, el deber de respeto «consiste en cumplir directamente con la norma establecida, ya sea absteniéndose de actuar o dando una prestación» (2009, p. 30). En este sentido, presupone que los Estados se abstengan de cometer violaciones a los derechos y libertades reconocidos en la CADH (obligaciones de no hacer). La Corte IDH ha reconocido la necesidad de restringir el ejercicio del poder estatal para la protección de los derechos humanos65, en tanto son atributos inherentes a la dignidad humana y superiores al poder del Estado66.
De igual forma, la obligación de respeto ha sido definida en la doctrina como «la obligación del Estado y de todos sus agentes, cualquiera que sea su carácter o condición, de no violar, directa ni indirectamente, por acciones u omisiones, los derechos y libertades reconocidos en la convención» (Gros, 1991, p. 65). En opinión de Ferrer Mac-Gregor y Pelayo, entre los casos más significativos que ha conocido la Corte IDH sobre graves violaciones a derechos humanos en donde Estados demandados han incumplido con la obligación general de respetarlos, destacan los relativos a desapariciones forzadas, masacres, ejecuciones extrajudiciales y tortura (2012, p. 153).
2.2. La obligación de garantía
En el marco de la jurisprudencia de la Corte IDH, la obligación de garantizar ha sido entendida en los siguientes términos:
Esta obligación implica el deber de los Estados parte de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar públicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos […]. La obligación de garantizar […] no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos67.
Como vemos, en este caso se trata de una obligación positiva del derecho internacional de los derechos humanos68 que impone el deber a los Estados de adoptar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que pueden restringir el disfrute de derechos69. En otras palabras, supone una obligación de hacer que, a diferencia del deber de respeto, no se satisface con la ausencia de violaciones a los derechos humanos, sino que exige que el Estado realice acciones concretas que aseguren el pleno goce y ejercicio de los derechos a través del ejercicio del poder público. Ello evidencia la necesidad de crear un orden normativo que asegure la eficacia de las normas internacionales en la materia (Salmón & Blanco, 2012, p. 28), y de construir e implementar las políticas públicas sobre la base de un enfoque de derechos humanos.
Se trata pues de una obligación que exige mucho más de los Estados que la mera abstención de vulneración y que responde precisamente a la naturaleza de la Convención Americana, como tratado de derechos humanos que en su preámbulo afirma de manera contundente que «solo puede realizarse el ideal de ser humano libre, exento de temor y miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos»70.
Asimismo, la obligación general de garantía recogida en la Convención Americana trae como consecuencia que todos los Estados deban «prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos»71.
Estos deberes específicos han sido desarrollados por la jurisprudencia interamericana en los siguientes términos:
• Deber de prevención
Los Estados tienen el deber de prevenir violaciones a los derechos humanos en el marco de su obligación de garantizar, inclusive si estas son cometidas por particulares. Se incumple este deber cuando se deja a las personas en una circunstancia de indefensión tal que facilita la ocurrencia de afectaciones en su perjuicio (Quintana & Serrano, 2013, p. 15). La Corte IDH ha establecido que:
[…] el deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado72.
En consecuencia, se entiende el deber de prevención como uno de medios. Ahora bien, en tanto no se podría responsabilizar a los Estados por todos los actos cometidos por particulares, la Corte IDH ha señalado que este deber se encuentra condicionado a la existencia de un riesgo real e inminente para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitarlo73.
La aproximación del sistema interamericano se complejizó en 2006, cuando la Corte IDH determinó que el análisis del cumplimiento del deber de prevención incluía verificar si el Estado había actuado con debida diligencia en una situación determinada (Ebert & Sijniensky, 2015). En dicha ocasión, la Corte IDH constató que Colombia no adoptó las medidas de prevención suficientes para evitar que un grupo de paramilitares perpetrara una masacre en el Municipio de Pueblo Bello, una zona declarada «de emergencia y operaciones militares» en el marco del conflicto armado74. Asimismo, reconoció que el Estado fue quien creó objetivamente la situación de riesgo para la población civil75 al favorecer la creación de grupos de autodefensas, cuyo accionar no pudo controlar luego.
Lo anterior se refleja en la primera sentencia en la que la Corte IDH se pronunció respecto a la esclavitud contemporánea y la trata de personas en perjuicio de 85 trabajadores de la Hacienda Brasil Verde. Las víctimas del caso se encontraban en una especial situación de vulnerabilidad al ser afrodescendientes de las zonas más pobres del país. Es interesante notar que la Corte IDH sancionó al Estado brasileño por no prevenir adecuadamente la configuración de una violación del artículo 6.1 de la CADH (prohibición de esclavitud y servidumbre) a partir de dos momentos. El primero de ellos se refiere a que aun cuando se tenía conocimiento del riesgo que corrían los trabajadores de ser sometidos a esclavitud o trabajo forzoso, el Estado no adoptó medidas efectivas de prevención. Y el segundo momento se configura cuando, a pesar de la recepción de denuncias de violencia y de sometimiento a esclavitud, el Estado no reaccionó con la debida diligencia requerida en virtud de la gravedad de los hechos, de la situación de vulnerabilidad de las víctimas y de su obligación internacional de prevenir la esclavitud76.
Ciertamente, el contexto en que se insertan las violaciones de derechos humanos es importante. Por ello, resulta necesario diferenciar entre la situación general del Estado —por ejemplo, en los casos de criminalidad organizada o de conflicto armado— y la situación de una víctima en particular.