La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México. Raúl Trejo Delarbre
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específicas sobre las que pretenden tener algún impacto en particular, en tanto que la publicidad oficial se refiere a la pauta estatal, o a los avisos oficiales que se transmiten a través de espacios que las dependencias y entidades públicas compran en la prensa escrita o en las frecuencias radioeléctricas y que puede utilizarse para que a cambio se hagan coberturas favorables a la entidad o el funcionario público contratante.
Como bien ha señalado la Relatoría par la Libertad de Expresión de la OEA,“la publicidad oficial es toda comunicación, anuncio, o espacio solventado con fondos públicos en cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte”1. Al estar estos espacios amparados en contratos entre la oficina pública y la empresa de comunicación, la publicidad oficial conlleva el uso de dinero del erario, por lo que debe de estar puntualmente regulada para que cumpla con ser de utilidad social y responda a criterios de responsabilidad, imparcialidad y eficiencia, a la vez que promueva la pluralidad de los medios de comunicación.
El ideal de la publicidad oficial es que sea un canal de comunicación para informar a la población, e impulsar la libertad de expresión y el derecho a saber y conocer, a la vez que fomente la pluralidad de los medios. Empero, el hecho de que estén involucrados recursos públicos abre la tentación para que la publicidad oficial sea utilizada como mecanismo para controlar líneas editoriales, o para favorecer a cierta posición política, o incluso promover la imagen de funcionarios públicos, desvirtuando el objetivo informativo.
Esto explica por qué los organismos regionales e internacionales que defienden la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, se han empeñado en recomendar que se legisle de manera específica sobre publicidad oficial, para evitar el uso arbitrario de los recursos públicos, para contar con criterios objetivos de asignación de los mismos, a fin de que no se convierta en una forma de “censura indirecta”, condicionando contenidos editoriales, o frenando la libre circulación de ideas. Hay que recordar que la Convención Americana de Derechos Humanos establece que los Estados no pueden usar mecanismos de “censura indirecta” a través de la adjudicación discrecional de la publicidad oficial a medios de comunicación.2
El hecho de que un gobierno contrate espacios en medios de comunicación no es, de entrada, un acto negativo o reprobable, o como dice Gustavo Gómez en su texto “Aspectos claves para una regulación sobre publicidad oficial compatible con la libertad de expresión”, la publicidad oficial es un derecho y un deber de los Estados para informar a la población sobre sus acciones, o para rendir cuentas sobre su desempeño, pero al tratarse de dinero público, debe de estar sometido a las mismas normas que regulan la administración de los recursos públicos.
La publicidad oficial debe ser un mecanismo para informar a la sociedad de asuntos de interés general como una campaña de vacunación, una alerta sobre una epidemia, algún desastre natural, o cualquier información de utilidad pública. Por ello, cuando se convierte en propaganda encubierta de algún funcionario, o se usa para favorecer a algún medio frente a otro, al final los mensajes oficiales atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información, además de que obstaculizan la independencia que debe mantener la prensa frente al poder.
La publicidad oficial debe tener como propósito el interés y la utilidad públicos,mediante contenidos informativos, educativos o de orientación social, siempre respetando topes presupuestarios, para no ser arbitraria. La publicidad oficial no debe usarse para premiar o castigar a algún medio de comunicación por la orientación de su cobertura, porque con ello se violentaría el propósito de ofrecer información objetiva, abonando al pluralismo mediático y al mantenimiento de la diversidad de medios de comunicación.
El debate sobre la publicidad oficial en México no es reciente, pues fue parte de los temas que acompañaron, aunque colateralmente, a nuestra larga transición a la democracia. Si bien los veinte años de transición estuvieron dedicados a construir elecciones libres y competidas, el control que el Estado mexicano tuvo sobre los medios de comunicación durante la larga época de la hegemonía del PRI convirtió el tema en una asignatura pendiente de nuestra todavía hoy incipiente democratización.
Al calor de la pluralidad y la competencia políticas alcanzadas en nuestro país, se fueron generando espacios de libertad y de diversidad en los medios de comunicación, aunque más en los impresos que en los electrónicos donde persiste un control del espacio de televisión abierta por parte de dos grandes consorcios. Además, siguen vivas las formas de sujetar a los medios a través del dinero público en publicidad oficial, que, como bien dice Raúl Trejo Delarbre en su artículo, “Acabar con la publicidad oficial”, ha servido más como instrumento de negociación y coacción, manteniendo a los medios como clientes del gobierno y no como sus interlocutores, dañando la calidad misma de nuestro periodismo. La estrategia gubernamental sobre la utilización del gasto en publicidad oficial, agrega Trejo Delarbre, sigue sacrificando su contenido informativo para refugiarse en el cómodo lugar de ser un instrumento “autorreferencial y autopromocional”, en detrimento de dotar a los ciudadanos de información de calidad y con contenidos diversos y plurales.
El propósito de este libro es someter a debate desde el concepto mismo de publicidad oficial, hasta los requisitos que debe tener una adecuada regulación de la misma para asegurar que no sea un dique para el ejercicio de los derechos de libertad de expresión y de información en un contexto de pluralidad de medios. El tema se aborda tanto desde una perspectiva comparada, como de nuestra historia reciente, considerando los distintos momentos por los que ha transitado la intención de regular la publicidad oficial. El libro está organizado alrededor de tres apartados: 1) la discusión sobre la normatividad que regula a la publicidad oficial, tomando en cuenta referencias internacionales, sobre todo latinoamericanas; 2) el desarrollo de la regulación sobre publicidad oficial en México, poniendo especial énfasis en el proceso reciente que derivó en la promulgación de una Ley General de Comunicación Social que fue cuestionada por no cumplir con los estándares internacionales y 3) una reflexión sobre el inadecuado desempeño de la publicidad oficial en México, así como sobre el papel de los medios de comunicación en el contexto actual.
Para ilustrar la discusión sobre la normatividad y las mejores prácticas en publicidad oficial, Gustavo Gómez hace un recuento del trabajo desarrollado por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA entre 2003 y 2011, poniendo de relieve cómo la asignación arbitraria y sin criterios de la publicidad oficial provoca violaciones indirectas a la libertad de expresión. El texto recoge los principios indispensables que debe contemplar una adecuada regulación en la materia, siguiendo las mejores prácticas diseñadas por el Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos. Después de revisar los 11 estándares que, de acuerdo con la mencionada Relatoría, debe contener una ley sobre la pauta estatal, Gómez sostiene que el proyecto uruguayo de un marco legal en la materia que se discutió este año en el Congreso de aquel país es un ejemplo que recoge los más altos principios para garantizar pluralidad, transparencia y rendición de cuentas en la producción y distribución de la publicidad oficial.
Desde una perspectiva comparada, en su artículo, “Apuntes sobre regulación comparada y publicidad oficial”, Aleida Calleja señala que la regla básica que debe guiar a la publicidad oficial es que la asignación de recursos públicos sea imparcial para que, bajo ninguna circunstancia, sirva para promover la imagen de entidades gubernamentales, o de sus titulares, además de que no se utilicen recursos públicos para premiar o castigar a los medios con intención de incidir en su orientación editorial.
Al retomar los estándares internacionales y detenerse en algunos casos, la autora afirma que la asignación de los recursos para publicidad oficial y la selección de medios a contratar debe ser el resultado de una adecuada planificación presupuestaria que garantice que la oferta institucional llegue al público objetivo y que se transparenta el ejercicio de los recursos y los criterios de asignación. De esta visión comparada, aterriza en el caso mexicano, destacando algunos temas particulares de la legislación sobre medios de comunicación.
Un tercer texto, “La discusión pública de la publicidad oficial y el impulso de la sociedad civil.