La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México. Raúl Trejo Delarbre
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En ningún caso la contratación debe guiarse en función de la línea editorial del medio o de su posición contraria o a favor del organismo que asigna la pauta.
La relación entre información o campaña y la población objetivo debería ser el criterio central. Obviamente, también se deberá observar la medición de audiencia, rating, tiraje y lectoría; así como el precio ofrecido por los medios o soportes de la publicidad oficial. Ahora, basar la distribución solamente en función del rating o criterios similares no es el mecanismo más idóneo para llegar al público que necesita ser informado, además que tiene un fuerte impacto en la necesaria diversidad y pluralismo del sistema de medios que una democracia necesita, al favorecer la concentración que hubiere en el país.
En palabras de la Relatoría para la Libertad de Expresión: “Como criterio preponderante los Estados deberían considerar a la audiencia o público objetivo de la campaña publicitaria de que se trate. La pauta estatal forma parte de las libertades informativas de la población, que tiene derecho a ser informada adecuadamente de las actividades y servicios del Estado. Por ello, la publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la pauta sea recibida por el público al que se desea impactar con la campaña. A través del público objetivo se establece el universo de medios elegibles; luego, deberían ser consideradas las mediciones de circulación o audiencia –las que deben ser amplias y comprensivas- y el precio, que nunca deberá ser superior al que abona un anunciante privado, entre otras variables a considerar”13.
Complementariamente, deberían adoptarse medidas para que el manejo de publicidad oficial no quede en manos de funcionarios designados políticamente y se haga en forma descentralizada, con participación preceptiva de unidades o funcionarios técnicos.
8. La publicidad oficial no puede ser considerada como una forma de subsidio a determinados tipos de medios aunque, muchas se utiliza así y el actual reparto impacta en la diversidad y el pluralismo de medios así como en su sostenibilidad.
Los estándares de la Relatoría de la CIDH remarcan la obligación estatal de los Estados para garantizar el pluralismo informativo y plantean “que deberían establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explícitos y neutros (pero) diferenciados de los gastos de publicidad oficial”14. Sea que se utilicen “franquicias tributarias, sistemas de fondos, ayudas o subsidios concursables, o cualquier otro mecanismo para el fomento del pluralismo informativo” dice la Relatoría, “los Estados no deben utilizar nunca la publicidad oficial como un subsidio, ya que tienen objetivos distintos”15.
Ahora bien, la legislación debe prohibir expresamente que se excluya a determinados sectores de la comunicación del acceso a la publicidad oficial. En este sentido, la Relatoría ha afirmado, enfáticamente, que “no resulta aceptable que en la distribución de la pauta publicitaria se discrimine a los medios de comunicación por el modelo bajo el cual operan. En este sentido, la exclusión de los medios de difusión comunitarios o alternativos del reparto del presupuesto publicitario por el mero hecho de funcionar bajo criterios no comerciales resulta una discriminación inaceptable bajo los parámetros de la Convención Americana. Esos medios deberían ser incluidos en condiciones de igualdad en los procesos de selección y criterios de asignación en consideración de su cobertura o audiencia”16.
9. La cuestión de la transparencia en la asignación de la publicidad oficial es un elemento clave al momento de pensar una regulación compatible con los estándares internaciones de derechos humanos.
Los órganos públicos deben producir y difundir información completa, permanente y actualizada sobre la producción, asignación, contratación y distribución de la publicidad oficial, incluyendo montos globales de asignación y un detalle de la contratación en cada medio de comunicación o plataforma de comunicación contratada (incluyendo las razones por las cuales se decidió por ellos, y no por otros). También deberá estar accesible al público el historial de la asignación de publicidad.
Las excepciones a este principio deberían ser establecidas previamente por ley, sólo para aquellos organismos o empresas estatales que puedan perder ventajas comparativas en mercados abiertos, exclusivamente para los servicios en régimen de competencia.
La exigencia de transparencia no se reduce al acceso a la información pública en poder del Estado, sino que debería alcanzar a los actores privados involucrados directamente en el proceso, tales como agencias de publicidad, centrales de medios y los propios medios de comunicación o plataformas de Internet. “Las entidades privadas”, dicen los estándares de la Relatoría, “deben tener en cuenta que al participar de la contratación de publicidad oficial, cierta información estrictamente relacionada con el proceso de contratación que, de otra manera podría ser considerada privada, adquiere carácter público. Toda la información relativa a la cuestión de la publicidad oficial debe ser pública”17.
En términos del proyecto de ley uruguayo: “todos los medios y soportes de información y comunicación que reciban publicidad oficial deberán publicar en sus sitios web información detallada que dé debida cuenta de los montos y características de la pauta publicitaria oficial recibida. De la misma forma, las agencias de publicidad, y centrales de medios y otros intermediarios en el proceso de contratación de publicidad oficial deberán publicar información detallada del destino efectivo de los dineros asignados por los organismos públicos contratantes, incluyendo las comisiones, subcontrataciones y otros gastos del dinero público que hayan sido requeridos para dar cumplimiento a la contratación final de la publicidad oficial”18.
10. A su vez, deben adoptarse medidas para implementar el control independiente y externo de la producción, asignación, contratación y distribución de publicidad oficial, a través de organismos estatales independientes, cuyos titulares sean designados con aval parlamentario y en los que existan mecanismos de participación la sociedad civil.
La Relatoría para la Libertad de Expresión considera que, si bien los Estados en general poseen un deber de auditoría, en el caso “de los fondos públicos destinados a publicidad, se deberían realizar ciertos controles específicos. Fundamentalmente, dado que la pauta estatal puede ser utilizada como un instrumento para manipular a los medios de comunicación, los Estados deberían controlar la aplicación adecuada de los criterios de adjudicación en el momento de la distribución”19.
11. Sin información suficiente y de calidad, la distribución de la publicidad oficial no podrá seguir criterios técnicos, y los estudios (cualitativos y cuantitativos) de audiencia, entre otras herramientas, son elementos claves para ello.
Sin embargo, en nuestros países no sólo nos encontramos con un mercado de empresas de medición muy concentrado (en algunos casos, solo una empresa ofrece este tipo de información) sino que, además, muchas veces no tienen alcance nacional (estudios que sólo cubren la capital o las ciudades más rentables desde el punto de vista económico) o dejan fuera de las investigaciones a importantes sectores de la comunicación, como los medios comunitarios o públicos.
El marco jurídico “deberá garantizar que se trata de mediciones comprensivas, que abarcan a los distintos tipos de medios y que se realizan con criterios objetivos y confiables” y sin discriminación, dice la Relatoría: “las mediciones deberían incluir datos de medios pequeños, comunitarios y locales, para que su utilización como herramienta de adjudicación no se convierta en una barrera indirecta al ejercicio de la libertad de expresión al marginarlos del otorgamiento de publicidad oficial”