Contratos de comercio internacional. Aníbal Sierralta
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1987, pp. 27 y 55).
Todo lo expuesto cuestionó este esquema debido particularmente a que se protegió la industria asignando altos aranceles para sus similares, con el fin de desalentar su consumo, aparte de una larga lista de prohibiciones de importación. De esa manera, se redujeron las posibilidades de consumo de los habitantes del país y se distrajeron recursos, al desviarlos de la promoción de bienes exportables hacia la producción de bienes que podrían haber sido importados, en la mayoría de los casos, a un menor precio. En otras palabras, la política de sustitución de importaciones usó muchos recursos para producir en el país bienes que se podrían comprar fuera a menor costo, en vez de dedicar esos mismos recursos a bienes que se podrían exportar a un menor costo para el país.
De ese modo, y como ya se ha dicho, se protegió a una industria que usaba las divisas del sector primario —minería, agricultura, pesquería—, formadas por materias primas, para financiar la compra de bienes y equipos de una industria orientada totalmente a un reducido mercado interno.
Sin divisas suficientes para exportar, por la caída de precios de las materias primas; con necesidades cada vez más crecientes en salud, educación, saneamiento, vivienda y aun para el pago de la deuda externa contraída para obras de desarrollo económico; con la misma industria sustitutiva que demandaba divisas para máquinas y materias primas, pero que no las generaba, se ingresó en un cuello de botella que fue enfrentado por un nuevo esquema: la promoción de exportaciones. Es a partir de entonces que los países latinoamericanos pasan a un segundo nivel: la exportación de manufacturas. De tal manera que el ensayo fue beneficioso, pues demostró la importancia de los mercados externos para impulsar el desarrollo.
4.2. La política de promoción de exportaciones
Este modelo parte del reconocimiento de que la industrialización de América Latina tiene que basarse en el mercado de exportaciones más que en la sustitución de importaciones, destinada a montar una industria para las necesidades y demanda de su mercado interno.
La necesidad de divisas para el crecimiento del país determinó esta política que persigue, sustancialmente, adecuar el aparato productivo para satisfacer la demanda internacional, incidiendo en aquellos productos que no tienen tradición en la balanza comercial. Todo ello significó crear estímulos crediticios, fiscales, monetarios y administrativos; y, asimismo, que el país realice un gran esfuerzo para preparar ese sector productivo en calidad, volumen y, particularmente, en la forma de negociación, contratación y desarrollo de proyectos de exportación. En el marco internacional se plantearon los esquemas de preferencias para las exportaciones de países latinoamericanos. De esa manera se elaboró un conjunto de políticas y medidas destinadas a preparar la estructura productiva para que se dirija hacia mercados externos. De allí se pasó a la formulación de los dispositivos legales en materia tributaria, administrativa, crediticia y monetaria, que incentivara al sector privado a invertir en una industria exportadora. Por primera vez se acude al premio como un medio de acción legal destinado a estimular a los agentes económicos en lugar de penalizarlos. La retribución, el premio para promocionar la exportación, fue una medida que buscó incentivar a las unidades económicas a seguir la ley y propiciar las exportaciones.
El programa de apoyo a las exportaciones estuvo basado sobre todo en una estructura de subsidios, con poca discriminación contra la exportación de productos primarios; el sistema de incentivos era uniforme en todas las industrias con tasas de intercambio realistas. El subsidio se otorgaba debido a que se exigía a los exportadores que comprasen insumos nacionales fabricados bajo régimen de protección; sin embargo, estos subsidios no dieron a los exportadores incentivos comparables a los del proteccionismo del mercado interno (Balassa, Bueno, Kuczynski & Simonsen, 1986, p. 66).
A pesar de algunas observaciones a los esfuerzos iniciales de esta política de promoción de exportaciones —entre las que se puede citar la discriminación acentuada contra las exportaciones de productos primarios tradicionales—, no es posible desconocer que los resultados favorables han permitido la internacionalización de las empresas latinoamericanas. Ese esfuerzo debe continuar e ir unido a la acción de otros agentes como las instituciones sociales intermedias —las cámaras de comercio, las asociaciones de industriales, los bancos y las universidades—, a fin de crear eso que se llama la «cultura exportadora», que es la voluntad de salir a operar en mercados externos y orientar el esfuerzo conjunto de las acciones del Estado, el sector privado y el académico hacia el mercado mundial.
La mentalidad exportadora se forma a través de un eficiente servicio de información comercial; asistencia a los pequeños y medianos empresarios; servicios legales y tecnológicos; posicionamiento de marcas, diseños de envases y desarrollo de proyectos de exportación, todo lo cual usualmente debe ser proveído por el Estado, así como la enseñanza de técnicas, procedimientos de venta, mecanismos y fórmulas contractuales que permitan a los empresarios actuar con mayor confianza. A todo esto se debe añadir la formación de cuadros profesionales especializados en negociación comercial, contratación internacional, determinación de procesos de dumping y otras prácticas desleales del comercio internacional. En el campo de las relaciones internacionales, las cancillerías deberán asumir un papel específico en los grandes foros internacionales, dejando la labor de promoción y ventas a las entidades gremiales y a los ministerios de industria o producción.
De allí que la promoción de exportaciones es el conjunto de políticas fiscales, financieras, monetarias e industriales que establece un Estado para incentivar el aparato productivo hacia nuevos mercados, aprovechando las ventajas que tiene en mano de obra, disponibilidad de materias primas o habilidad y conocimiento tecnológico en las cuales deben participar las empresas para adquirir nuevas técnicas en comercialización, decisión administrativa y nuevas formas de concentración empresarial, a fin de que encaren el negocio exportador como una actividad principal y no como una función marginal y circunstancial; además, las instituciones sociales intermedias deben coadyuvar a esta política.
Estos instrumentos pueden ser utilizados por un gobierno de acuerdo con sus objetivos nacionales, sea de manera gradualista o de shock y han de motivar ceteris paribus a las empresas y a las universidades para iniciar su proceso de internacionalización.
La empresa es una unidad económica que tiene un papel fundamental en la promoción del desarrollo social y económico, así como en la gestión del comercio exterior. Por ello, las reglas y políticas de impulso a las exportaciones han de tener como centro y motor a las empresas. Las exigencias de eficiencia no solo deben ser un objetivo del Estado sino, también, de las unidades económicas que actúan dentro de él.
Por otro lado, la existencia de cuadros profesionales especializados en comercio internacional también puede influir en la estructura dirigencial, principalmente del sector productivo. Un asesor de negocios internacionales puede ayudar al empresario que busca un mayor crecimiento, rentabilidad, flexibilidad o estabilidad en su organización empresarial, y motivarlo a exportar.
Este último determinante es el que pocas veces se ha considerado en el esbozo de una política nacional de promoción de exportaciones. Sin embargo, el asesor —legal, comercial o financiero— es la persona que ejerce una influencia más cercana y directa sobre el ejecutivo de una empresa. Si su formación contiene una buena dosis de mecanismos comerciales internacionales o de negocios internacionales, tendrá más posibilidad no solamente de propiciar una actitud positiva del empresario, sino que le proveerá de los elementos racionales y técnicos para que tal decisión sea lógica y conveniente.
El asesor legal es incorporado a la estructura de una empresa principalmente para que el gerente de línea se vea libre de algunas de sus obligaciones y, de esta forma, concentre sus esfuerzos en actividades ejecutivas. Las autoridades de línea son ajustadas a sus objetivos y actúan en dicho sentido, pero el asesor puede orientar la acción de dichos gerentes. El uso del asesor, o del staff, condiciona la organización lineal y la convierte en una organización de línea o staff, tipo que predomina en la mayoría de las empresas. Un asesor estudia los problemas, ofrece sugerencias y prepara planes para el uso y ayuda del gerente de línea (Terry, 1980, pp. 355 y 360). De esa manera, se convierte en un elemento de influencia, siempre y cuando en la organización se armonice la relación de las autoridades de línea y de asesoría.
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